Las políticas de reforma económica del gobierno de Menem: distintas evaluaciones

El conjunto de reformas económicas encaradas por el gobierno de Carlos Menem dio lugar a evaluaciones y críticas muy diferentes por parte de los analistas de los distintos aspectos contenidos en las mismas, la forma en que se enlazaron unos con otros y los resultados y consecuencias arrojados.

En este sentido, es posible abrir un amplio abanico de opiniones en el que se puede encontrar, en un extremo, a aquellos que avalan completamente el rumbo adoptado, como así también juzgan oportunas y acertadas las medidas para seguirlo en pos de emular “las recetas exitosas” –desde esta perspectiva- aplicadas en otras latitudes, miran con peculiar optimismo el futuro, una vez ubicado el país en la “senda que conduce al desarrollo”, y ven en la realidad los datos que les permiten confirmar los resultados positivos obtenidos¹. En el otro polo, hallamos a quienes desconfían de tales recomendaciones tanto como de quienes las sugieren y, también analizan críticamente al conjunto de transformaciones llevadas adelante y el tipo de actividades impulsado, su forma de ejecutarlas, la manera en que se encadenaron unas con otras y las consecuencias de las mismas en el corto y largo plazo². Entre ambos extremos es posible ubicar posiciones “matizadas” entre aquellos que, por un lado, destacan las virtudes del modelo en el plano teórico (cuya debilidad juzgan aún no demostrada) pero que, simultáneamente, cuestionan las distorsiones con respecto al patrón ideal que surgieron a partir de la implementación local, cuyas severas desviaciones con respecto a áquel serían datos fundamentales a sopesar al encarar una evaluación de lo actuado en la Argentina. Desde esta línea analítica, la particular aplicación del modelo llevada adelante por el menemismo y sus soluciones rápidas y fáciles, arrojaron desiguales y contradictorios resultados en lo inmediato y mediato³. Por supuesto, aquellos que evalúan negativamente las reformas menemistas y desconfían también del modelo en abstracto, consideran completamente alejado de éste al “collage” argentino, cuya aplicación concreta contrastaría con varios de los postulados declamados por aquél o resultaría, al menos, una peculiar adaptación a las necesidades de algunos intereses locales⁴.

Para una organización comparativa de estas diferentes perspectivas se abordarán distintos ejes a partir de los cuales articular las posiciones y confrontarlas. Los aspectos fundamentales a desarrollar se ordenarán en torno a:

• Evaluación histórica.

• Modelo teórico abstracto vs. Concreción específica local.
• El papel del capital extranjero y la alianza local.
• Algunas reformas clave: Política monetario - cambiaria, apertura financiera y comercial, desregulaciones y privatizaciones.
• Balance del crecimiento económico: tipo de actividades en las que se sustenta, sus límites y los cambios reales operados.
• Vulnerabilidades y efectos negativos - en general- beneficiarios y víctimas: los costos sociales y la estructura social resultante.

Finalmente, la construcción de un cuadro sintetizador comparativo, sin pretensiones de complejidad y exhaustividad, resultará ilustrativa para confrontar posiciones en una presentación polarizada.

• Evaluación histórica

La mayor parte de los autores convergen en un estudio previo contextualizador a nivel histórico de las características de los modelos de acumulación precedentes y del viraje operado por las recientes transformaciones. También aluden al marco internacional escenario de tales modificaciones.

Llach, como buen liberal, destaca “ciertas afinidades” entre las instituciones de la etapa previa a los años 30 (liberal, primaria y abierta) y la posterior al 89-91 (subsidiaria, integrada y abierta), fase que sin embargo, a su entender, supera a la primera por su capacidad de producir una integración internacional más equitativa y un desarrollo más diversificado. La denominada segunda etapa, entre 1930 - 1989 (mixta, industrial y cerrada) resulta de magros resultados para este autor, quien enfatiza las ventajas del nuevo modelo sobre aquélla, aún en lo que concierne a rasgos que le eran propios como integración del interior, industrialización y equidad social. Un Estado sobredimensionado y protector, una industria subsidiada e ineficiente, un déficit fiscal permanente, empresas públicas deficitarias, demanda interna sostenida en el gasto público, inflación y consumidores aterrados eran algunos de sus rasgos. Según sus particulares apreciaciones esta segunda etapa alcanza sus logros en una alternancia entre gobiernos civiles y militares, evaluando la violencia política de fines de los 60 y la megainflación como “signos” de un sistema que se resistía a cambiar, aún completamente agotado⁵. La tercera etapa, con vigencia democrática, puede abrir, para Llach, la puerta al progreso económico y social con una implantación más pacífica y menos costosa.

Si bien los otros autores coinciden en el agotamiento del capitalismo argentino y de su capacidad de promover el crecimiento económico del denominado período estadocéntrico, “leen” la historia y vislumbran el futuro de manera muy distinta. Para ellos, la fórmula industrialista implementada durante el peronismo no logró resolver la fuerte discrepancia entre nivel de ahorro e inversión, dando lugar a una pugna distributiva que llegó hasta el extremo político – militar. La evaluación negativa del modelo fue “sesgada” en función de propiciar el recetario neoliberal. A partir de aquí se produce un cambio en el horizonte conceptual que abre las puertas a los argumentos esgrimidos por los liberales, antidesarrollistas y antiproteccionistas⁶. Por su parte, ven en los años 60 y 70 la presencia de difusos intentos –derrotados- de recomposición. La última dictadura militar produce el giro económico liberal y se encuadra en la línea que, finalmente, asume para “completar y profundizar” el menemismo, bajo premisas antagónicas a las enarboladas por el modelo justicialista⁷. Desde esta perspectiva, el acelerado desmantelamiento del viejo orden y su reemplazo por el neoliberal no resolverá los problemas estructurales y desequilibrios existentes, como piensa Llach, al no dar lugar a una transformación virtuosa. La impostergable reforma, una vez arrasadas las posibilidades de resistencia, tomó la forma más conservadora (que de ninguna manera era la “única salida posible”) y, en un futuro, puede jaquear el proceso de consolidación democrática y tal vez lo sorprendente, por ahora, sea justamente el hecho de haber introducido “ajustes estructurales” sin conflictos de magnitud⁸ en la democracia liberal, a la que, paradójicamente, Llach cree ver mejor y más sólida a partir de tales cambios.

El “acercamiento” que Llach traza entre el modelo actual y el de principios de siglo es, para Schvarzer, un indicador negativo, ya que evidencia la regresión de la economía hacia la “estructura primaria exportadora”. El argumento liberal, por su parte, se sostiene –hoy como entonces- en la llamada “teoría de las ventajas comparativas”: producir aquello para lo que estamos naturalmente mejor dotados.

Con respecto al contexto internacional, Llach encuentra en éste ventajas adicionales para el desarrollo de la economía argentina, apuntando contra una tradición que cree ver en el exterior la fuente de todos los males. El mundo globalizado, para él, facilita las entradas de capitales a los países emergentes o su comercio exterior alternativamente, favoreciendo la compensación de los saldos de cuentas externas.⁹ Por lo tanto, nuestra economía encuentra posibilidades de crecimiento vía integración al mundo, sin más exigencias que un respetuoso cumplimiento de reglas de juego estables, buen sistema impositivo, solvencia fiscal, buena política económica, buen gobierno y buena sociedad.

Desde la mirada crítica, Aroskind presenta un panorama bastante diferente en lo que se refiere al marco de la economía mundial y su relación con las periferias. Luego de la crisis de los años 70 observa un ciclo marcado por la preeminencia del capital financiero sobre el productivo, la interconexión de las economías, la presencia de megaempresas y un gran salto tecnológico, fruto de la decisión de los conglomerados económicos, académicos y políticos. Esto ha dado lugar al fortalecimiento de la posición de países como EEUU, Japón y la Unión Europea, de sus empresas y, en general, del capital sobre los restantes grupos sociales. La Argentina se inserta en ese marco, en una situación poco envidiable. El endeudamiento externo inducido en los años 70 estableció, desde entonces, una sangría permanente de recursos y una dependencia reforzada con los organismos financieros internacionales y acreedores externos. En este contexto la cuestión de la deuda, tal como argumenta Schvarzer, no es un dato menor al convertirse en prioridad de las políticas a seguir, y en la mayor traba a las posibilidades de la economía argentina –elementos omitidos en el análisis de Llach-. Las formas asumidas por las reformas estructurales se adecuarán a las necesidades de los acreedores, como veremos más adelante. Por otra parte, el “respetuoso cumplimiento” de las reglas no es otra cosa que la aceptación acrítica del paquete de medidas conocido como “Consenso de Washington” en una sintonía que armonice los intereses de los sectores dominantes nacionales y los extranjeros. Además el cumplimiento de tales normas no garantiza recompensas por parte del capital extranjero.¹⁰

• Modelo Teórico Abstracto vs. Concreción específica local

La adopción acrítica del pensamiento neoliberal lleva a soslayar aún las advertencias de sus propios mentores neoclásicos. Según advierte Azpiazu,¹¹ la ortodoxia neoliberal parece olvidar que el propio Adam Smith entendía que “la mano invisible de los mercados” necesita de la mano “visible” del Estado y las instituciones. Sin embargo, tal como observan los críticos del modelo, los fundamentalistas del mercado parecen ignorar que la realidad, con su creciente oligopolización de los mercados no coincide con el modelo de competencia perfecta, y prefieren adjudicar cualquier falla al intervencionismo estatal y las regulaciones que conspiran contra el “libre juego de las fuerzas de mercado”.

La exaltación de las coincidencias entre la “teoría en el papel” y “la realidad”, en cuanto a que las características estructurales del sistema en régimen de competencia perfecta se corresponden con la existencia de relaciones económicas “óptimas” y de “máxima eficiencia”, trae como derivación natural que la política económica debe estar orientada a alcanzar y mantener esas condiciones de libre concurrencia.

Según los fanáticos defensores de la ortodoxia neoliberal en combinación con los postulados de las escuelas más restringidas de la llamada “economía del bienestar” “...el sistema de mercados(...)permite alcanzar una eficiente asignación de recursos y una maximización del bienestar...”¹² donde la noción de “eficiente” está estrechamente ligada a la de equilibrio competitivo. El elemento subyacente en la versión ideológica y simplista del neoliberalismo es éste, de ahí la necesidad de retrotraerse al capitalismo competitivo, a la libre competencia perfecta, a fin de alcanzar un “eficiente” funcionamiento del sistema. Sin embargo, es poco consistente “atribuir ciegamente a un modelo teórico las propiedades del mundo real”¹³. En esta línea es posible inscribir al trabajo de Llach, cuya adscripción ciega a lo que considera “las ideas correctas” lo lleva a pontificar cada una de las reformas introducidas que han llevado, a su entender, a impulsar la competencia, la inversión, la productividad y la calidad.

Aunque muchos autores discutan los postulados del neoliberalismo en el papel, aún quienes no los rechazan por completo estiman que lo operado en la Argentina dista bastante del modelo teórico. En este sentido, según afirma Palermo, es destacable la relevancia de sistemas de regulaciones ad hoc que suponen precios “políticamente” fijados (el tipo de cambio, la capitalización en semi-cautividad, protecciones a la industria automotriz, las privatizaciones que “cedieron” nichos de ganancia sin riesgo, etc). También llama la atención que si el modelo teórico postula una estructura de incentivos a favor de la inversión de bienes transables internacionalmente, hasta ahora no ha sido el caso. Más bien éstos se han orientado hacia los servicios públicos privatizados conforme a regulaciones ad hoc. Si también se prescribe una mayor competitividad entre los agentes esto no se ha producido, en particular los esquemas privatizadores se apartan de esta norma y suman a favor de la concentración. Ni hablar de la transparencia entre sector público y privado, donde los grises son los tonos predominantes. Por lo tanto, las reformas no conducen tanto al mercado como a una nueva forma de capitalismo político asistido.¹⁴

• El papel del capital extranjero y la alianza local.

Desde la perspectiva de Llach, la atracción de inversiones (extranjeras y locales) –elemento fundamental para el desarrollo económico y el crecimiento sostenido de la economía- depende del “buen gobierno, de la cantidad de proyectos rentables y del riesgo país”.

Considera que la cantidad, variedad y calidad de esa inversión se incrementó decididamente a partir de las reformas y el correcto cumplimiento de los “deberes” demandados por el capital externo. Tales inversiones, para Llach, se realizaron en plenas condiciones de mercado, hecho fundamental para garantizar el crecimiento. Y, si bien se modificaron las rentabilidades sectoriales de los proyectos de inversión, no todo lo que unos perdieron lo ganaron otros en lo que sería un “juego de suma cero” porque se expandieron las “fronteras de posibilidades de producción”. Otro factor significativo es, para este analista, el riesgo país, que también depende de la buena letra que hagan los gobiernos y sociedades y cuya calificación es una disciplina impuesta por la globalización que de incumplirse acarrea menor crecimiento económico. El arribo del capital extranjero llega, además, con una gran ventaja extra: los empresarios extranjeros, cuya experiencia y visión permite superar las viejas prácticas de privilegio propias del “estado protector”, por esto, progresivamente, se ha desarrollado un aumento del factor empresarial local.

En las antípodas de este análisis, Aroskind argumenta que tanto el establishment local como los organismos financieros internacionales y las empresas calificadoras de riesgo (también los medios de comunicación adheridos a ese paradigma) “evalúan” sistemáticamente a la economía y sus actores. Sin embargo, tal evaluación no se basa en parámetros de desarrollo humano y social, sino en la capacidad de pago de las deudas (de allí la atención prestada al déficit fiscal). Habiendo mucho de manipulación política en los procedimientos, se ha construido un “un extraordinario dispositivo de control y veto sobre cualquier política nacional autónoma”¹⁵. Al mismo tiempo, la afluencia de capitales inducida por los “operadores” se basa, si bien es cierto, en señales tales como altas oportunidades de rentabilidad y garantías jurídicas, esto no es todo. Contrariamente a lo que piensa Llach, la supuesta buena letra no alcanza para asegurar su llegada y permanencia, ligada a un comportamiento “rebaño”, se mueve independientemente del “cortejo”. Contra el argumento del “cumplimiento de los deberes”, se esgrime también, que los años 90 se caracterizaron por una renovación en el flujo de capitales extranjeros hacia la periferia, fruto de la creciente masa de capital generado en los países centrales, cuyos requisitos no eran otros que asegurar beneficios superiores a los riesgos.¹⁶ Paralelamente, que este ingreso impulse necesariamente el crecimiento económico –como afirma Llach- resulta bastante discutible, ya que dos terceras partes del mismo se orientaron a la especulación y la parte destinada a inversión fue mínima, centrándose fundamentalmente en la compra de empresas ya existentes –profundizando la concentración de propiedad-. Este punto será retomado al hacer un balance del crecimiento económico durante el período. Además, los empresarios extranjeros tienen tanta “visión para los negocios” que invirtieron allí donde se les aseguraba ganancia sin riesgo y los locales se asociaron a ellos o vendieron, demostrando su “plena” confianza en el modelo.

Los autores coinciden en remarcar la configuración de una alianza de sectores – que Llach no pone de relieve ni considera un aspecto importante, confiado, en el mejor de los casos, en la transparencia de la competencia librada a los mecanismos del mercado- cuyo peso para definir y torcer rumbos es fundamental. Este nuevo bloque hegemónico, tal como sostienen Azpiazu y Nochteff, se concreta entre los acreedores externos y los conglomerados de capital local y extranjero. No es despreciable el aporte, siguiendo a Schvarzer, de la tecnocracia económica y los dirigentes menemistas, como intelectuales orgánicos al servicio del mismo. Unos ofrecían contactos externos y otros legitimidad. Las políticas adoptadas así como el ingreso al Plan Brady se orientan a “salvar” a los acreedores externos, al tiempo que brindarles “nichos” de ganancia asegurada a los miembros de la alianza (caso privatizaciones) y una inmensa oportunidad de negocios conjuntos (vía desregulación, apertura comercial y financiera, cambio en el patrón de funcionamiento del sector público)¹⁷, como veremos.

Un breve apartado merecen las relaciones de estos sectores dominantes con el Estado. En tal sentido se ha instrumentado un “Estado capitalista predatorio”, según la acertada denominación de Borón, que ha facilitado y organizado las actividades predatorias de los ricos contra los pobres, legalizando el saqueo y garantizando las reglas clasistas que regulan el juego de mercado. Esta forma de estado ilustra lo que Gramsci denomina la fase “económico – corporativa”, en la que se intensifica la extracción de plusvalía absoluta. Tiene, a su vez, la particularidad de permitir fabulosas ganancias sin inversiones y en plena decadencia económica.

• Algunas reformas clave (o la clave de algunas reformas): Política cambiaria, apertura financiera y comercial, desregulaciones y privatizaciones.

A juicio de Llach, los cuatro pilares que han permitido alcanzar la senda del crecimiento económico sostenido –si se avanza y persevera en ellos- son la convertibilidad, la apertura de la economía, la desregulación y las privatizaciones. Interpreta que, en el marco de la globalización y a partir de estas reformas, todas las actividades privadas se han visto obligadas a invertir, a aumentar su productividad y mejorar su calidad. A su vez, lo que él llama “economía de oferta” (que puede crecer endógenamente) –rasgo esencial del nuevo sistema de crecimiento económico- recibe el particular sello de la convertibilidad con apertura económica.

Este sistema monetario y cambiario, desde esta visión, es mucho más exigente que cualquier otro, ya que en él los agentes económicos pierden la esperanza de compensar sus ineficiencias relativas vía devaluación. Por lo tanto, para mantenerse en el mercado y crecer, deben aumentar necesariamente su productividad, mejorar la calidad, introducir nuevos productos y mejores servicios, entre otras cosas. En consecuencia y a medida que crece la confianza, el “sesgo productivista” de la convertibilidad se va haciendo más claro.

Por su parte, el sistema financiero está en su etapa inicial, necesitándose una duplicación de su nivel de intermediación. Es fundamental extender la bancarización de los sectores populares, a juicio de Llach.

Esta “economía de oferta” impulsa, también, a la diversificación, exigidos cada vez más los productores por los consumidores. Este tipo de economía no es para Llach, otra cosa más que una adecuación imprescindible a los tiempos actuales, ya que tanto la demanda externa como la interna, carecen del papel de otrora.

A su vez, las reformas económicas han creado las condiciones para un aumento de los factores productivos: retorno de fondos e ingreso de nuevos, boom de inversiones (inversión extranjera directa y adquisiciones y fusiones), los empresarios extranjeros, la “tierra” y las actividades basadas en ella, el trabajo -que aumentó su oferta-. También han dado lugar a una nueva “política industrial”.

Veamos el análisis que de ellas hacen los opositores al modelo. Azpiazu y Nochteff sostienen que algunos aspectos de la estrategia que se aplicó a partir de 1991 se remontan al inicio de la gestión, sin embargo, su consolidación recién se alcanzó en esta fecha, debido a que el esquema monetario-cambiario que se adoptó entonces se articuló con un “shock institucional” neoliberal. Es conveniente separar para el análisis el esquema monetario-cambiario de estabilización del resto de las políticas –que no se implican necesariamente- pero cuya asimilación obedece a un propósito legitimador de las transformaciones demandas por el bloque hegemónico. ¹⁸

Con respecto al esquema monetario-cambiario, basado en el anclaje del peso al dólar a un tipo de cambio fijo (1 a 1), combinado con la convertibilidad del peso y el compromiso legal de respaldar la emisión monetaria con reservas genuinas para generar credibilidad externa y reducir expectativas inflacionarias. Su propósito era hacer que la inflación llegase al nivel de la norteamericana, ya que apertura comercial mediante, los bienes transables deberían bajar o perecer frente a las importaciones. Esto efectivamente ocurrió, pero se suponía que también los no transables se mantendrían a raya, la realidad demostró todo lo contrario¹⁹. La ansiada estabilidad se logró, pero trajo otros problemas. La apreciación del peso afectó la competitividad de los transables no protegidos – especialmente industriales -, muy lejos de impulsar su desarrollo como piensa Llach, y produjo una transferencia de beneficios hacia los no transables, en particular hacia las firmas privatizadas - que habían “obtenido-negociado” previos aumentos de tarifas y precios -. Al mismo tiempo, como argumenta Borón, el gobierno de Menem, “enajenó la soberanía sobre la propia moneda” dejando al país “sin la menor posibilidad de recurrir al instrumento de la política monetaria” en manos ahora del Chairman del Federal Reserve Board de los Estados Unidos²⁰.

Asimismo, la sobrevaluación de la moneda modifica positivamente las variables que se relacionan con la deuda, prioridad del plan, según el análisis de Schvarzer, y también tiene un efecto positivo sobre el avance hacia el equilibrio del presupuesto. Pero, como apuntamos, conjugada con la apertura comercial, favoreció un fuerte incremento de las importaciones que crecen a mayor ritmo que las exportaciones, por lo que la balanza comercial comenzó a arrojar déficits crecientes. En claro queda en dónde están puestas las prioridades con estos “estímulos negativos” sobre la exportación y la dinámica de crecimiento. El círculo vicioso crece como un globo peligroso a medida que el déficit comercial, más el que proviene de los restantes rubros de las cuentas externas, es cubierto por los flujos financieros que ingresan sosteniendo el precario equilibrio. A su vez, para resolver los flujos financieros de la deuda se apela a la multiplicación de los mismos flujos.

Esto se articula con la propuesta financiera, que retomó el criterio adoptado durante la dictadura militar del 76, y aún con más fuerza en las nuevas condiciones de estabilidad de precios.

El creciente aumento de los depósitos (en pesos y dólares) dio lugar a una expansión de las entidades bancarias y sus elevadas tasas permitieron enormes spreads que generaron grandes beneficios a los bancos. También pudieron participar en muchos “negocios” a partir de las desregulaciones, como la intermediación en el mercado bursátil, los sistemas de capitalización de aportes jubilatorios, la compra de bancos provinciales, etc. A partir de la crisis mexicana la fragilidad del sistema quedó en evidencia –salvo para Llach para quien demostró su fortaleza- y a partir de la desconfianza se produjo un cambio de propietarios hacia entidades extranjeras, ya que la apreciación del peso hacía beneficiosa la venta. Esto implica, en pocas palabras, el traslado del control de la mayor masa potencial de ahorro en el sistema nacional hacia el capital externo.

En este contexto, el sector financiero lejos está de operar como transmisor del ahorro hacia el desarrollo económico, no facilita a las Pymes el acceso al crédito y condiciona las inversiones otorgando créditos en función del patrimonio y no de la calidad de los proyectos de inversión.

La primacía otorgada a esta actividad crea condiciones que impiden forjar una base productiva orientada al desarrollo. Esto es evidente en que, como hemos puesto de manifiesto, la combinación de apertura financiera con sobrevaluación del peso muestra los objetivos de los productores de bienes no comercializables internacionalmente y los operadores internacionales, en perjuicio de los sectores productivos exportadores.

Además, el ponderado ingreso de capitales no implica una orientación productiva – sino más bien especulativa- y las que lo hacen obedecen la lógica mercadointernista, tan abominada por Llach y sus pares liberales, apuntando a satisfacer a la franja de altos y medios ingresos.

El supuesto aumento de la productividad, calidad y eficiencia –principales argumentos de Llach- resultan sumamente cuestionados. Este aumento se debe más a la quiebra de empresas de baja productividad que a una transformación tecnológica de la industria. El aumento de la eficiencia es aislado y la calidad poco tiene que ver con la propaganda de excelencia que acompañó al modelo.

Las tan anunciadas privatizaciones no fueron, en rigor, otra cosa que una forma de pago (capitalización) de deuda, que permitió a los acreedores cambiar sus títulos de deuda –de escaso valor de mercado y pago dudoso- por acciones de empresas monopólicas cuyos beneficios eran seguros. Claro, los intereses que antes debía pagar el estado argentino se convertían en beneficios a la empresa pagados por los usuarios. De ahí la necesidad de mantener el monopolio u oligopolio y las tarifas altas. Las consecuencias negativas repercutieron en los consumidores y, entre ellos, el propio Estado, como consumidor, generando probablemente un incremento en el gasto global del sector público.

El “ideal de competencia” (del que habla la teoría) al que aspira Llach, lejos quedó de llevarse a cabo, por las condiciones monopólicas y oligopólicas que se ofrecieron. A esto hay que sumar la casi ausencia de entes de control²¹. Por otro lado, el efecto de las mismas fue efímero (dinero que entró por única vez) y que, como hemos visto, logró reducir deuda efímeramente –luego siguió su camino ascendente-. También generó despidos por reestructuración de personal y por incorporación tecnológica.

Las desregulaciones no fueron más que re-regulaciones, tal como las caracteriza Azpiazu, ya que no se trata de una desregulación generalizada del conjunto de las actividades económicas, sino del despliegue de políticas en las que los lineamientos estratégicos se subordinan al pragmatismo y las discriminaciones, en función de las fuerzas de coerción del poder político y económico. Así la liberalización de las fuerzas de mercado se conjuga con desregulaciones en algunas áreas y sectores, mientras otros aparecen con modificaciones normativas y re-regulaciones, tal el caso de la industria automotriz, el mercado laboral (cuya precarización normativa y “regulada” aparece disfrazada de “desregulación”) o el financiero; y que implican la transferencia del poder regulatorio a quienes pueden abusar de posiciones oligopólicas, profundizando la concentración y centralización del capital

• Balance del crecimiento económico: tipo de actividades en las que se sustenta, sus límites y los cambios reales operados

Según Llach, a partir de las reformas se han sentado las bases para una nueva etapa de desarrollo económico que, no sólo tiene suficiente solidez en este terreno, sino que puede convertirse –buen gobierno mediante- en una nueva etapa del desarrollo argentino globalmente. La nueva economía: subsidiaria, abierta e integrada podrá, al fin, entrar en un ciclo largo de alto crecimiento económico, a partir de una mejor inserción internacional y continental en particular, una producción más diversificada, integración regional y equidad social. La implantación de un nuevo sistema de crecimiento con “motor propio” interno es, para Llach, lo que ha ocurrido a partir de las reformas, con lo que llama “una economía de oferta”, cuyo empuje, como ha ocurrido –a su juicio- desde 1993, se irá volcando hacia la exportación. Las reformas que han posibilitado esta nueva situación son la convertibilidad, la apertura de la economía, la desregulación y las privatizaciones que ya analizamos.

¿Cómo explica Llach el crecimiento económico? Básicamente, a partir de la “economía de oferta”, la incorporación de los factores productivos y, especialmente, por el aumento de la productividad.

Sintéticamente, para él, se ha producido un “boom de inversiones”, con un papel notable de la inversión extranjera directa, y un fuerte aumento de la productividad que se explica por el denominado catching up o convergencia a los niveles de productividad y calidad internacionales. Es el factor fundamental, ya que el aumento de las exportaciones, el ahorro, la situación fiscal y la distribución del ingreso dependen de ella.

Para Llach es evidente que a partir de las reformas Argentina tiene una nueva “política industrial” que apunta a un “perfil productivo” con capacidad de crecimiento autosostenido, orientada a beneficiar al conjunto de actividades, sin elegir “ganadores”.

La nueva política ha permitido una notable diversificación (en contraposición al sistema mercadointernista) y con amplia base de recursos naturales exportables (combustibles, minería, pesca, actividad forestal). Pero lo más importante es la intensificación de su explotación, originada en cambios tecnológicos, mayor valor agregado, nuevos productos y mercado. Estos desarrollos son resultado de la apertura, la desregulación y las privatizaciones, el abaratamiento de insumos y bienes de capital.

La industria manufacturera transita hacia la “escala, la especialización, la calidad y el comercio intraindustrial, ahora Argentina tendrá actividad industrial en todas las ramas, pero especializada y de calidad. Como ejemplo de esto destaca los insumos industriales, la industria automotriz, la de alimentos y bebidas y manufacturas, que son principalmente pymes .

Observa mejoras notables en los servicios públicos, el comercio minorista y los servicios privados. Dotados de un mejor horizonte, los agentes económicos pueden planificar mejor ahorro, inversión y contratación, pero lo más importante es el abaratamiento de insumos y bienes de capital, aumentando el incentivo a agregar valor. Sin embargo, hay un factor negativo y excepcional: el encarecimiento del trabajo, con aumentos en el salario real.

Finalmente destaca que, felizmente, se ha recreado la “cultura del trabajo”, la capacitación en el mismo. Por fin, el efecto derrame empieza a dar sus frutos, dejando atrás la sociedad de “suma cero”.

Cada una de las afirmaciones de Llach encuentra su contracara en los argumentos dados por los detractores del modelo. Para esta visión crítica, el mismo, tras los años dorados (91-94) encuentra el límite en su propia lógica: una dinámica expansiva basada en el aumento del consumo a partir de créditos financiados por préstamos externos. Este es el “motor” del crecimiento, un esquema basado en el financiamiento – endeudamiento externo y no, como piensa Llach, sostenido por una “economía de oferta” que crece endógenamente.

Por lo tanto, desde esta perspectiva, el esquema liberal no genera más crecimiento que el anterior, sino menos, tratándose más de un “mito” que de un hecho real. Si bien muchos autores coinciden en admitir un crecimiento del producto (la tasa anual promedio entre el 90 y el 97 fue de 6,5%) la sustentabilidad del mismo es más que dudosa. En este análisis, el crecimiento es explicado por la recuperación respecto al año 90 (el de menor producto y mayor capacidad ociosa de los últimos 20 años), producto de un “boom” por la estabilidad en el 91 y de condiciones internacionales favorables; pero la posibilidad de sustentarlo es muy débil, ya que la inversión y las exportaciones no alcanzan para mantener el aumento del consumo y las tendencias negativas de la cuenta corriente y el endeudamiento generan una crítica situación para afrontar los pagos externos y mantener el arribo de capitales.

En realidad, después de la “crisis” y la recuperación 96-97, la producción y el nivel de actividad cayeron y los “sueños neoliberales” comenzaron a evaporarse. Las “espectaculares” reformas introducidas en la Argentina no permiten superar el atraso ni intensificar el ritmo de crecimiento porque son “transformaciones adaptativas”, al decir de Notcheff, destinadas a mantener nuestra tradicional posición marginal internacional, un nuevo tipo de capitalismo periférico o “modelo de adaptación” a las reglas de juego establecidas por la globalización, reglas que, como explicamos, Llach observa ventajosas para nuestro desarrollo.

En este sentido, Pucciarelli introduce el sugestivo título de “crecimiento invertido”²² para dar cuenta de las contradicciones que alberga un proceso de crecimiento que acentúa el atraso y la regresión de la estructura industrial.

Para ver todo esto, nada mejor que atender al tipo de actividades en las que se basa el mentado crecimiento y los cambios efectivamente operados.

Con respecto a las actividades productivas se desarrolla un proceso de creciente “primarización” de las exportaciones en detrimento de los productos de mayor valor agregado, han crecido las “comodities”, que son los productos con menor cuota de elaboración pero los más sujetos a los cambios en los precios en el Mercado Internacional, al tiempo que caen las manufacturas industriales. Se trata de una “simplificación” de los objetivos y estrategias de producción industrial, modelo adaptativo que se expresa en la forma de insertarnos en el mercado mundial. El enfrentamiento con la postura de Llach es evidente, para él la industria va por la buena senda y las “ventajas comparativas” avalan las actividades impulsadas por el modelo.

A su vez, el crecimiento económico de la década está centrado en el sector servicios (obviamente no exportables). Con respecto a la industria, crecieron unas pocas ramas, mientras muchas desaparecieron. Argentina ha abandonado el camino industrial que siguiera otrora. Paradójicamente, algunas industrias resultaron grandes beneficiarias de las “re-regulaciones”, como la automotriz, sumamente protegida. Aquí hay que destacar que el componente importado de la producción tiende a aumentar (estrategia de las multinacionales de comprar insumos a otras ramas de las mismas empresas en otros países), en neto perjuicio de los productores de bienes de capital local y que profundiza los lazos de dependencia de la producción local respecto a la extranjera. Claro, para Llach por suerte “se terminaron las ventajas para algunos privilegiados”, ahora se benefician todos. Las relaciones con el exterior son evaluadas en términos de integración y no de dependencia, una forma particular de mirar las cosas.

Siguen argumentando los críticos: la industria nacional no ha podido desarrollar lo que llaman “nuevas cadenas productivas” (estrategias de mayor complejidad tecnológica para mejorar su desempeño) que generen mayor valor agregado, aumentando la ocupación y elevando su competitividad y posibilidad exportadora. Este proceso era evidente en los 70, pero fue desarmado y desmantelado a partir de políticas “desindustrializadoras”²³. Para Llach el valor agregado aumenta y también las posibilidades de empleo.

Se verifica un crecimiento de las ramas “extractivas” (petróleo, gas, minería) y, como dijimos, las producciones exportables de escasa elaboración y uso de recursos (soja, pesca), con bajo impacto en la industria y el empleo. Como vemos, se trata de exportaciones basadas en la extracción de recursos naturales no renovables (y que por lo tanto tenderán a caer debido a su agotamiento). La diversificación de la que habla Llach, no es otra que la explotación extensiva e intensiva de los recursos naturales, elemento fundamental de la nueva política industrial.

Como alerta Schvarzer, el estancamiento relativo de la producción material se disimula en las cifras globales del producto vía manipulación de estadísticas, computando los “aportes” del sector financiero (que debieran ser deducidos) y los servicios (muy difíciles de medir).

• Vulnerabilidades y efectos negativos - en general- beneficiarios y víctimas: los costos sociales y la estructura social resultante

Sistematizando todo lo expresado hasta el momento podemos resumirlos en los siguientes puntos que se encadenan e implican recíprocamente:

1. Concentración de la propiedad, del capital y del ingreso nacional.
2. Distribución cada vez más regresiva del ingreso.
3. Cambio en el vínculo entre desempeño económico y desempeño del empleo: los tramos de reactivación económica no tienen efecto sobre el empleo.
4. Empobrecimiento general de la mayoría de la población.
5. Crecimiento explosivo de los índices de desocupación y deterioro de las condiciones de vida y trabajo: desempleo, subempleo y empleo precario crecieron persistentemente.
6. Vulnerabilidad, precariedad, inestabilidad, clandestinidad del trabajo y caída de las remuneraciones conocidas como “Flexibilización laboral”.
7. Cambios regresivos en la estructura social: polarización, segmentación, fragmentación, dualización y exclusión social.
8. Creciente diferenciación clasista de sociedad y “darwinismo social”.
9. Restricción a largo plazo sobre los procesos de consolidación democrática
10. Debilidad institucional y presupuestaria en materia de servicios públicos, políticas sociales y políticas activas de estímulo a la competitividad “real”.
11. Estado con déficit fiscal permanente y con pésimas prestaciones sociales.
12. Reducción del gasto público en general y del social en particular: educación, salud, seguridad social. Deterioro de la calidad de las políticas sociales. Reducción del margen de acción fiscal para atender a grupos sociales, provincias, regiones (aún de la propia coalición).
13. Estado vegetativo del desarrollo científico y tecnológico local, con refuerzo de la dependencia en este terreno.
14. Debilitamiento inédito del aparato judicial “independiente”.
15. Sistema impositivo altamente regresivo.
16. Vulnerabilidad externa: sistema económico vulnerable a los cambios internacionales, con retiro de capitales invertidos frente a situaciones de desequilibrio (ej. Crisis mexicana) por tratarse de “capitales golondrina” –están mientras los negocios sean rentables y seguros- y también las exportaciones dependen de los precios internacionales (productos primarios).
17. Fuerte dependencia y débil equilibrio dependiente del mercado financiero internacional: de él dependen préstamos y negociaciones de deuda y, en definitiva, todo el financiamiento –endeudamiento (cada vez más caro) externo –desequilibrio de la balanza comercial-.
18. Recesión, desinversión, declinación del PBI y estancamiento económico en general.
19. Desindustrialización, primarización y subdesarrollo.
20. Alto nivel de corrupción en la perversa relación entre Estado y burguesía.

Finalmente, beneficiarios y víctimas, como afirma Borón, no depararon sorpresas. Los primeros, pocos, concentrados y organizados (grandes grupos económicos nacionales y el capital extranjero) y los segundos, muchísimos, desorganizados y dispersos (sectores populares y amplias franjas de las capas medias). El carácter regresivo y excluyente del proyecto no es más que la forma acabada del iniciado con la última dictadura militar, protegiendo y fortaleciendo los intereses de aquellos que articulan el proyecto económico-político –social neoconservador.²⁴

¿Qué decir del discurso neoliberal encarnado por Llach? Los argumentos son repetidos y conocidos: encuentra que las vulnerabilidades no deben adjudicarse al modelo sino a los costos históricos de años de políticas equivocadas. Las reformas económicas son las adecuadas no necesitándose más que profundizarlas y seguir la senda para conseguir el desarrollo. Lo único que puede imputársele son algunas “asignaturas pendientes”, como educación y salud.

1 Esta es la posición sustentada por Juan Llach

2 Visión que, aunque apuntando a diferentes aspectos en sus trabajos, comparten autores como Azpiazu, Notcheff, Schvarzer, Aroskind, Pucciarelli, Borón, entre otros.

3 Es la postura en que coinciden las perspectivas de Palermo, Novaro, Gerchunoff y Torre, entre otros.

4 Tal como sostienen, entre otros, Schvarzer y Azpiazu

5 Este argumento no es un dato menor porque, como veremos, es el que lo lleva a sostener que el peso o costo de las reformas es fruto de ese costo histórico y no consecuencia de ellas mismas.

6 Puccciarelli

7 Pucciarelli, Azpiazu, Notcheff, Aroskind

8 Schvarzer, Pucciarelli. Sin embargo Borón, interpreta como el dato singular del experimento de Menem el haber podido realizar el “ajuste estructural” sin desestabilizar la democracia capitalista, por lo menos en el mediano plazo y es, al mismo tiempo, su gran “credencial” internacional.

9

10 Ver Punto El papel del capital extranjero y la alianza local.

11 Azpiazu, Daniel en Azpiazu, Gutman y Vispo “La desregulación de los mercados. Paradigmas e inequidades de las políticas del neoliberalismo”.

12 Sguiglia E. Y Delgado R.

13 Dorfman, Samuelson y Solow

14 Palermo; Vicente, 1999 “Mejorar para empeorar? La dinámica política de las reformas estructurales argentinas”.

15 Aroskind, Ricardo “Argentina en los 90, o la pulsión cortoplacista del capital” en la revista Herramienta.

16 En tal sentido se comprende que la llegada del capital extranjero no está tan ligada a nuestro buen comportamiento, de lo contrario, no se entenderían las inversiones en Afganistán o Cuba, claros ejemplos de incumplimiento. (Aroskind, op.cit.)

17 Estas transformaciones tomaron cuerpo en el plano institucional en la “Ley de emergencia económica” y en la “Ley de Reforma del Estado”.

18 Azpiazu y Nochteff, 1998. “La democracia condicionada. Quince años de economía”.

19 Desde la convertibilidad al 97 el índice de precios mayoristas aumentó un 19% y el de precios al consumidor un 62%. Azpiazu y Nochteff, op.cit.

20 Borón, Atilio, 1995. “El experimento neoliberal de Carlos Saúl Menem”.

21 Gerchunoff y Torre “Política de liberalización económica en el gobierno de Menem”.

22 Pucciarelli, Alfredo Raúl ¿Crisis o decadencia? Hipótesis sobre el significado de algunas transformaciones recientes de la sociedad argentina.

23 Azpiazu, op.cit.

24 Azpiazu y Nochteff, op.cit.